计划生育

计划生育（Family Planning）即有计划地生育子女的措施。中国的计划生育政策是指政府通过制定人口发展的宏观目标，即对每个家庭生育子女的数量和时间做出计划，并通过政府的行政力量规定和限制家庭的生育行为实现这一目标。其主要内容及目标是：提倡晚婚、晚育，少生、优生，从而有计划地控制人口。

中华人民共和国成立后不久，基于中国人口迅速增长的背景，人口和经济学家马寅初在1957年首次发表《新人口论》：“我国人口增长过快，建议我国在发展经济的同时，实行计划生育。不仅要控制我国人口数量，还要提高人口质量，提高劳动生产率，促进我国工业机械化与工业化，提高农民的文化和物质生活水平。”对此马寅初解释，马尔萨斯人口理论的立论基础是生活资料以算术级数增长、人口数量以几何级数增长，只有通过极端、有违人性的手段，才能让人口增速适应生活资料的增速，马尔萨斯本意在于从理论上维护资本主义制度及其政府，掩盖英国政府的错误措施，把资本主义造成的灾难与问题全部归结于人口增长过快的结果。而他所提出的人口论是以人民的生活幸福与推进社会主义顺利建设为出发点，主张通过晚婚、少生的方式控制人口。这与马尔萨斯的人口理论有着本质区别。

人口和经济学家田雪原也认为新人口论是符合实际的：要想现代化工业发达，发展经济的同时也需控制人口增长。1979年8月5日，他撰写的长篇论文《为马寅初教授的新人口论翻案》在《光明日报》上发表，这对人口理论拨乱反正起到了重要作用。

1953年，中华人民共和国成立以来第一次人口普查显示中国总人口已超过6亿，人口急剧增长和社会资源短缺的矛盾开始浮现，控制人口盲目增长的问题已迫在眉睫。但人民尚且难以转变“多生多育”的观念，且随着生活水平的不断提高和医疗条件的逐步改善，中国的人口死亡率快速下降。在高出生率和低死亡率的背景下，中国人口规模急速膨胀，给社会带来了巨大的资源压力。人口多、底子薄，成为当时中国的基本国情，这构成了对经济与社会可持续发展的严重制约。面对这样的压力，政府在实践中逐渐调整对人口问题的认识，从中华人民共和国成立之初的“社会主义国家不会出现人口过剩”、“人多力量大”等“人口资本论”的思想，向“提倡节育”、“控制人口数量”转变。

中国1961年后，人口增长出现了中华人民共和国成立以来第二次出生高峰期。1962年12月，中共中央、国务院发出了《关于认真提倡计划生育的指示》，提倡节制生育。随后国家于1964年成立了国务院计划生育委员会，计划生育工作逐步展开。1972年政府提出了“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”的战略思想，并在1973年12月召开了全国第一次计划生育工作汇报会，提出了“晚、稀、少”（即晚婚晚育，两胎间需要有时间间隔，要少生）的生育政策。1978年10月26日，在中共中央中发〔1978〕69号文件批发的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中，第一次明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个”的要求。但以上均为政府倡议，并非强制的政策措施。

早起计划生育口号

1980年9月25日，中共中央发布的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》正式指出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个子女。”实施这一严格的计划生育政策有其特殊的历史背景：第一，人口数量的快速增长使全国人民在衣食住行以及教育、卫生、就业等方面困难越来越大，负担越来越重；第二，当时30岁以下的人口占到人口总数的65%，之后每年又将有大量的人口进入婚育期。1982年2月9日，中共中央、国务院在中发〔1982〕11号文件《关于进一步做好计划生育工作的指示》中提出，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。同年9月，中国共产党第十二次全国代表大会的报告中明确指出计划生育政策是中国的一项基本国策。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，确立了计划生育的法律地位。2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上通过了《人口与计划生育法》，将国家推行计划生育的基本政策、方针、制度、措施以法律形式固定下来，确定了计划生育政策的地位，为保护公民应享有的权利、综合治理人口问题提供了法律保障。

计划生育宣传口号（2008年6月13日摄于山西省太原市）

人口增长率经过较长时期下降后，中国的老龄化速度提升和老龄化规模迅速扩大的局面已成为现实，劳动力供应短缺的问题也初见端倪，中国的人口形式已发生重大变化。2013年11月12日第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，单独二孩政策开始在中国各省推行。

在此政策施行前，中国人口与发展中心于2013年8月在全国作了一个生育意愿调查，结果显示当前城乡居民的理想子女数为1.93，现有一孩单独家庭的平均理想子女数为1.81。该调查做出推断，全国符合条件生育二胎的单独家庭有1100万对，预计五年内应该每年有200万左右的单独二孩出生。但截至2014年12月31日，符合条件的夫妇中只有100万对提出再生育的申请，与原预测相差甚远，“单独二孩”政策遇冷。2015年10月29日，中共十八届五中全会决定：“坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”国务院常务会议在随后的12月初通过了《中华人民共和国人口与计划生育法修正案(草案）》，明确在全国统一实施“全面二孩”政策，并决定自2016年1月1日起施行：“国家提倡一对夫妻生育两个子女。”

计划生育宣传壁画（2014年5月3日摄于山东省邹城市）

2021年6月26日，中共中央、国务院在《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中指出，预计“十四五”期间中国人口将进入中度老龄化阶段，2035年前后进入重度老龄化阶段，因此为释放生育潜能、促进人口与经济、社会可持续发展，要“优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施。”即“全面三孩”政策。2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》中将《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条第一款修改为：“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女。”

各阶段政策内容变化

《中华人民共和国人口与计划生育法》（根据2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》第二次修正）第十八条规定了政策的实施对象及方式：“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女。符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。”

《中华人民共和国人口与计划生育法》规定了一系列奖励与社会保障措施。实行计划生育的夫妻，可按规定获得延长生育假的奖励及其他奖励扶助；对实行计划生育的贫困家庭或失独家庭，政府可给予优先照顾。此外，国家还建立健全了基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度以促进计划生育。

2021年7月正式发布的《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》）要求将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，提出了覆盖全生命周期的一揽子支持举措。《决定》提出，在构建新型婚育文化方面，要为开展优生优育和婚前体检咨询提供必要场所；在促进优生优育方面，要扩大妇幼健康服务供给、扩大新生儿疾病筛查病种范围、规范不孕不育诊治服务；在托育服务方面，要制定托育服务发展相关专项规划，开展普惠托育专项行动；在教育减负方面，要严格规范校外培训、改进校内教学质量、全面开展课后活动。此外，在完善生育休假与生育保险制度，加强税收、住房等支持政策，保障女性就业合法权益等方面，也都将研究制定一系列政策措施。

人口红利期是在一个时期内生育率迅速下降，劳动适龄人口比重上升，从而形成的劳动力资源相对丰富、利于经济发展的黄金时期。20世纪90年代中后期，中国实现了低生育率、低死亡率、低自然增长率的历史性转变，为社会经济发展提供了人口红利期的机会窗口，庞大且低廉的劳动力推动中国外向型经济发展，把中国打造为世界加工厂。但随着人口总量增长的势头逐渐减弱、少生优生成为主流生育观，中国已完全进入低生育水平的时代，人口红利减弱，以人力资本为核心的国际竞争优势有待加强。“全面二孩”及“全面三孩”政策实施以后，新增出生人口在短期内会刺激与婴幼儿有关的医疗、乳品、家政、幼儿教育、玩具、游乐、鞋帽、服装等行业的发展，从长期来看，会增加各行各业的产品和服务的需求，刺激相关产业的发展。

计划生育严格实施初期，中国正处于从农业社会向工业社会转型的阶段，群众的思想观念仍停留在农业社会，“重男轻女”观念根深蒂固，尽管国家明令禁止胎儿性别鉴定和选择性堕胎，仍有大批准父母通过各种非法手段终止女胎的妊娠，最终导致男女性别比例失调。

另外，独生子女政策直接导致了劳动年龄人口减少，2022年16-59岁的劳动年龄人口仅占全国人口的62％，中国社会面临人口老龄化的严峻问题。据预测，本世纪头一个20年是中国人口快速老龄化阶段，老年人口年均增加约596万，年均增长率约为3%；从2020年到2050年将是中国人口老龄化加速的阶段，老年人口年均增加620万，2051年将突破4亿人；本世纪的后50年，将进入稳定的重度老龄化阶段，老年人口的规模将稳定在3至4亿人左右，处于一个高度老龄化的平台期。人口老龄化减少了劳动力供给数量、增加了家庭养老负担和基本公共服务供给的压力。目前普遍存在的“421”家庭模式（即4位老人、一对夫妻、1个孩子）迫使年轻人不得不面对赡养多位老人的巨大压力；与此同时，“失独家庭”问题也逐渐成了各方面关注的现象。

中国逐渐从成立初期的“高生育率-低死亡率-高人口增长率”走向“低生育率-低死亡率-低人口增长率”，实现了生育转型。计划生育对传统“重男轻女”“养儿防老”的观念形成了巨大的冲击，整个社会的生育观念发生了深刻变化。“越穷越拼命生孩子，越拼命生孩子越穷”的误区终于得以彻底打破，相对理性的生育观得以确立，逐渐形成了“晚婚晚育、少生少育”的现代新型生育文化。

计划生育有效遏制了人口增长，减轻了教育资源不足的压力，促进了人口受教育水平和文化科技素质的提高。从15岁及以上人口平均受教育年限看，1982年为5.33年，1990年为6.43年，2000年为7.85年，2006年为8.50年，呈现出明显的增加态势。再从每10万人拥有的各种文化程度人数变化情况看，文化程度越高，增加倍数越大，显示出人口受教育层次有了较大提升。

实行计划生育以来，绝大多数城市家庭子女均为独生子女，他们作为家庭的核心，享受唯一的继承权，这使得女性在家庭中的地位空前提高，社会开始普遍接受男女平等的观念，性别歧视逐渐消失。对于独生女而言，她们获得了前所未有的富足家庭资源和社会资源，这是中国结束对女性存有数百年的性别歧视后一次开创性的转变。女性地位不仅得到提升，其受教育程度也空前提高。据中国国家统计局的数据，2009年近一半的中国全日制本科生是女性，研究生中女性学生比例也达到了47%。同时，快速发展的城市为女性提供了大量工作机会，女性也可以成为劳动力。哈佛大学教授、中国计划生育政策专家瓦内萨·冯指出，在这一时段，“她们基本上得到了过去只有男孩才能得到的一切。”

《中华人民共和国宪法》第49条规定“夫妻双方有实行计划生育的义务”，但此条款只侧重义务的履行，忽视了相关生育权益的保护，这就导致生育者的生育权利容易受到侵害。计划生育政策严格实施阶段，政府曾采取一系列限制生育的措施和手段以达到限制人口增长的目的。例如违背孕妇和其家人的意愿强制引产、违背生育者意愿强制结扎等，这些做法都严重侵害了生育者的生育权和健康权。

计划生育政策执行过程中，经历过数次大规模的全国人口普查，在人口普查之间，还有多次不同密度的人口抽样调查。但是，在最后公布和提供给决策部门使用的数据差别较大。例如1983-1985年，中国千方百计稳定低生育水平，总和生育率约为2.42、2.35和2.17；其自然增长率历年均在12‰左右。但是近20年来，几乎所有的人口调查数据均反映出中国总和生育率处于1.18-1.7之间的极低水平，这不断被有关部门质疑是由于漏报出生导致的，并通过间接估计将其调整到1.8左右。这使本就是动态的现行生育政策得不到及时的调整，影响了政策的质量。

在2000年的第五次全国人口普查时，中国的总和生育率跌至1.22，陷入“超低生育率陷阱”。人口增长率过高已不再是中国社会的主要矛盾，但政府仍继续提出要“千方百计稳定低生育水平”这样的惯性举措。与此同时，新生一代的生育意愿、生育成本和抚养模式都发生了巨变，在弱生育意愿、高生育成本、精抚养模式的压迫下，中国不可避免地从“政策性独生子女时代”进入了“选择性独生子女时代”。低出生率带来的高度老龄化成为新的主要矛盾，调整以限制出生率为主要目的的政策应该调整为减少老龄化为主要政策依据。

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