内阁

内阁（Cabinet），原意为“内室”或“密议室”，是一些国家中央政府的组织形式。在以英国为代表的的议院内阁制国家，内阁是最高国家行政机关——中央政府的名称。内阁通常由首相（内阁总理、总理大臣等）和阁员组成，并由议会授权议会中的多数党首领组阁。

中文中的“内阁”一词源自明朝，是指辅助皇帝处理政务的机构。明太祖废除中书省和宰相，分中书省之权归于六部，并以四辅官和殿阁大学士取代宰相之职，遂有内阁之雏形。明成祖朱棣时期，特简选拔解缙、胡广、杨荣、杨士奇、胡俨、金幼孜、黄淮等七人以翰林官入职文渊阁，《明史》对此解释为“授餐大内，常侍天子殿阁之下，避宰（相）之名，又名内阁”。这一时期，阁臣的设置已成为常制，并且明确规定其职责是“参预机务”，这标志着内阁制度基本形成。英文的内阁“Cabinet”一词在政治上一般是指是政府最高领导人的顾问机构。内阁最早是由中世纪英国国王的顾问机构枢密院（(Privy Council)）中的外交委员会演变而来的。大英百科全书解释称，凡是议会拥有立法权的地方，内阁都已成为政府的重要组成部分，但各国的内阁形式却有明显不同。

明朝初期沿用元朝制度，曾设中书省及左右丞相。洪武十三年（1380），明太祖朱元璋因胡惟庸案废除中书省和丞相，职权分散给六部，由皇帝直接管理国家的行政事务。洪武十五年(1382)，朱元璋撤销四辅官制度，仿照宋制设立华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，后又置文华殿大学士，共同组成皇帝的顾问团，形成内阁的前身。明成祖朱棣即位后，因其多次御驾亲征而不能总揽朝廷政事，因此特派解缙、胡广、杨荣等人入值午门内的文渊阁，参与机务。这个专门佐助皇帝的、助手式的机构被称为“内阁”，是一个有议政权但没有决策权，只能扮演“皇帝私人秘书”角色的特设机构。从永乐中期开始，内阁的职权加重，逐渐成为皇帝的最高幕僚和决策机构，并拥有兼管六部的权力。明宣宗朱瞻基在位时，内阁权力上升，形成完善的政务流程，并负责草拟对地方政事的处理意见。明仁宗时期，内阁的权力日益加大，内阁成员也被冠以尚书的尊号。明代宗景泰年间，内阁的权势更大，而到成化、弘治之际，内阁已经拥有了足以对抗皇权的强大力量。正因如此，尽管明武宗朱厚照在位期间荒诞不经，但社会局势仍然保持在相对稳定的状态上，并未出现大的动乱。嘉靖年间，内阁的地位被大大提高，虽无宰相之名，却已有了宰相之实。尤其是权臣严嵩当政期间，内阁的权力已经跟从前的宰相没有什么差别了。万历早期，内阁首辅张居正通过一系列改革，让内阁成为政府运行的中枢，使内阁的权力达到极盛。不过，明朝内阁始终不是法定的中央行政机构或决策机构，只是为皇帝提供顾问的机构。内阁随着皇权的高度强化而建立，阁臣的升降和权力的大小由皇帝决定，因此也就决定了它的存在只能作为君主加强专制的工具。清朝时期，雍正帝为应对西北战事在隆宗门设军机房，从内阁中择选行事谨密的人入值军机房，专职处理紧急军务，也协助皇帝处理政务。雍正十年(1732)，军机房改称为办理军机处，设军机大臣、军机章京等职。军机处后来逐渐成为大清王朝新的权力中心。乾隆帝即位后，曾废军机处，设总理事务处，后又恢复且权力增大，成为凌驾内阁的权力中枢。宣统三年，为实行君主立宪制，清政府裁撤旧内阁和军机处，成立新内阁。清廷颁布新内阁官制十九条，废掉历史上固有的内阁制，仿效近代欧美各国的内阁制，而以庆亲王为内阁总理。民国建立后，也曾推行内阁制。但这一内阁制与明清时期传统的内阁制有很大区别。民国的内阁制是在民主共和的政治体制下实施的，其目的是构建一种权力制衡的政府架构，内阁成员由选举或任命产生，需对议会或其他机构负责，体现了民主、法治等现代政治理念，与封建时期的内阁制在本质、功能、运作方式等方面都有显著差异。新中国成立后，中华人民共和国国务院成为最高国家行政机关。

15世纪，英国的下议院开始对国王的政策表示不信任，国王为了维持他与议会之问的关系，设置枢密院，枢密院是英王下面的最高行政机关，选拔少数议员共同讨论决定各项重要政策。后来枢密院中又分设若干个委员会，分管各项事务，其中外交委员会地位最显要，也最得英王的信任。英王经常与该委员会的少数亲信大臣聚集一堂，秘密开会，处理内政、外交等事宜，这就是内阁制的雏形。17世纪英国资产阶级革命后，相继颁布《权利法案》《王位继承法》，奠定了英国君主立宪政体的法律依据，英国国家的行政权自此逐渐从国王转到内阁。在英王威廉三世时，枢密院与外交委员会已有内阁之称。1717年以前，内阁会议习惯上由英王主持，1717年之后，当时英王乔治一世由于不懂英语而不再主持内阁会议，于是内阁会议改由一名大臣主持，这样就产生了首相职务，英国资产阶级在革命后对英王权力逐步限制和削弱，并形成了英王不得参加内阁会议的惯例。正规的内阁制始于英国1721年成立的以罗伯特·沃波尔为首的内阁。18世纪末到19世纪初，随着形势的发展，两党制轮流执政的局面的形成，王权日益衰落，内阁首相的作用日益增大，开始处于内阁的核心领导地位，在各项政策上起决策人的作用，从而成为名符其实的政府首脑。1900年，英国议会的布告中第一次出现内阁一词；1937年，《国王大臣法》通过，内阁名称正式有了法律依据。19世纪末，法兰西第三共和国模仿英国实行内阁制。第二次世界大战以后，内阁制广泛被资产阶级国家所采用。如日本、西德、意大利、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、澳大利亚和新西兰等国家都相继采取了这种制度。

根据内阁在国家权力中心的地位，内阁制主要分为议会内阁制、总统内阁制和半总统半内阁制。

议会内阁制又可分为议会君主制与议会共和制，议会君主制与议会共和制的主要区别在于二者的国家元首有所不同：议会君主制的国家元首为君主，代表国家有英国和日本等；议会共和制的国家元首为总统，代表国家有德国和意大利等。以英国为代表的议会内阁，内阁（行政机关，狭义的政府）是由议会产生并对议会负责的国家机构权力配置模式。内阁（政府）由议会产生，由议会中获得多数席位的政党或政党联盟组成。内阁对议会负责，当议会通过不信任案或信任案遭到否决时，内阁必须总辞职，但首相或总理也有权提请国家元首下令解散议会，重新进行议会选举。

议会内阁制的主要职责以英国为例进行说明。内阁主要是通过内阁会议的形式行使职责。为了保证内阁会议能够及时、有效地发挥作用，英国设立了由有关阁僚组成的阁僚委员会。内阁会议讨论的问题，阁僚委员会事先要进行讨论，然后再提交内阁会议讨论通过。在阁僚委员会中，发挥实质性作用的是由文官组成的事务官会议。具体工作由他们完成。内阁的主要职责涵盖多个方面，其一，制定各部政策，草拟各类重要法案并交付议会讨论以获得通过；其二，领导并监督各行政部门依法执行相关法律；其三，充当行政工作的总指挥，行使国内的最高管辖权；其四，作为行政和立法的联系桥梁，内阁成员在议会中需倾听议员的意见和批评，针对所提法案进行解释和辩论，并努力促使法案得以通过；其五，内阁拥有在“正常的物质生活”受到威胁时宣布全国进入紧急状态的权力。

由于英国实行政党内阁制，组阁包括国务院和内阁的重建。

国务院通常称为中央政府，是全体大臣和副大臣的总称。国务院主要由各部大臣、不管部大臣、各部政务次官、皇室的若干官员、下议院执政党的督导员等组成。通常情况有100多人。根据1937年《国王的大臣法》规定，国务院的大臣可分为内阁大臣和非内阁大臣两类。内阁大臣由首相从国务员中选定。按习惯，外交、国防、财政、内务等部的大臣以及大法官、枢密大臣、掌玺大臣、苏格兰事务大臣、威尔士事务大臣等通常都会是内阁成员，其他则由首相视主管部门的重要性或考虑大臣本人的政治地位和声望等因素来决定谁能入阁。非内阁大臣一般不参加内阁会议，只有当内阁会议讨论的某一问题牵涉到非内阁大臣管辖的工作时才参加。他们必须执行会议的决议，与内阁共进退，内阁更换时，国务员也全体辞职。

按照英国惯例，英国内阁的组成，首先由国王任命下议院中占多数席位的政党领袖担任首相。如果选举后没有一个政党在下议院中占半数以上的席位，首相就由英王决定任命。首相确定后，由首相确定内阁成员名单并呈请英王任命，通常议会与内阁合一，内阁成员一般是议会议员，首相或总理就是议会多数党领袖。英王的任命只是一种形式，一般情况下，英王对于呈请的任命例行通过。首相在确定国务员和内阁成员名单时，不仅与党内其他领袖进行协商，还要考虑许多其他因素。国务员和内阁成员必须是议员，而且必须多数来自平民院，少数来自贵族院。如果首相要想任命一位不是议员的内阁成员时，事先必须要让其取得议员资格，通常有两种办法解决：一种办法是由英王授予其贵族爵位，成为贵族院议员；另一种办法是执政党在获胜有把握的选区里，让该选区已有议员辞职，再让拟任命大臣通过补选当选为下议院议员。

议会内阁制结构

英国实行两党制，多数时议会中一党占绝对多数，多实行一党内阁，两党联合组阁较少，一战二战时曾有联合内阁。19世纪保守党和自由党轮流组阁，20世纪工党代替自由党与保守党轮流组阁，保守党组阁最多。内阁人数宪法未规定，一般为中型内阁，16-24名阁员，1997年以来布莱尔组织的内阁在21-22名之间。内阁任期与下议院相同为5年，但因责任内阁制，对议会负连带责任，议会不信任则内阁辞职，首相也可主动建议英王解散议会、举行大选，所以内阁任期不固定，平均约4年。内阁内还有小内阁或内内阁，首相会召集重要大臣或亲信商讨重大事宜。

内阁办公厅设立于1916年12月第一次世界大战期间，当时被称为“内阁秘书处”。现代英国政府的起源可追溯至内阁办公厅设立之时，内阁办公厅却始终很神秘，甚至很多人根本不知道有这样一个部门存在。一部分原因是内阁办公厅与其他政府部门不同，它很少与民众直接打交道。内阁办公厅一直处于英国政府及国家的核心地位。它在过去的100年里，几乎所有影响深远的重大政府决策都是在内阁办公厅的监督下做出的。英国政府设立的内阁办公室主要职责有：为内阁安排议事日程，提供后勤、情报及公共关系等日常运作支持；为内阁会议和阁僚会议做筹备，准备讨论资料并担任会议记录；协调多部门共同相关事务，沟通内阁各部会关系；筹备和运作内阁与别国政府的外事活动。内阁办公室约300人，基本从各部选拔，其主任须曾为事务次官，属最高级别文官，与首相的出任和辞职无关，能在政府中长期任职。各部提交内阁会议讨论的议案要先报给内阁办公室，有关部、局也可按需提意见，内阁办公室整理后于内阁会议前报告首相，以此调整部门关系，其工作属事务性工作。

为协助首相工作，英国设立了首相府。其机构设置包括：由首相任命一名秘书官组成的秘书官室，负责首相日常工作的计划与统筹协调；协助秘书官工作的政务室，安排首相日常行政事务，协调首相与国王、议会、政府各部、其他政治团体和利益集团的关系；负责处理首相外部事务、公共形象和媒体关系的报道官室；进行针对性政策研究、审查部门政策以及协调首相与各部门间政策意见交流的政策室；协助管理首相日常工作日程安排和准备、协调的效率室。

为协助内阁处理好日益繁杂的事务，英国在内阁之下设立了各种委员会。内阁委员会数目并不固定，新内阁组成后都要对委员会加以重建和改组。内阁委员会有常设和临时两种。英国的内阁常设委员会包括：国防委员会、经济政策委员会、立法委员会、内政委员会、民防委员会、联邦事务委员会、情报机构委员会。为解决某些特殊问题，内阁可设立临时委员会，如：住房问题委员会、国民卫生委员会、粮食供应委员会等。委员会一般由3到4人组成，其成员多数由内阁阁员担任，也可有非内阁大臣和有关专家参加。内阁委员会是内阁的咨询机关，其任务是就内阁某些重要事务事先进行研究、审查并做出报告，提供内阁讨论做出决定。从而提高内阁会议的效率，提高议事质量，使决策更加科学化。

以美国为代表的总统内阁制国家，总统既是国家元首又是政府首脑，总统由选民间接选举产生。最高行政权属于总统，总统直接领导内阁，内阁部长由总统任命，对总统负责。

“内阁”一词，在美国最早见于1793年，直到1907年它才正式出现在法律文件中。它是自华盛顿总统以来长期形成的惯例，是指由总统任命、经过参议院批准的各行政部门首脑及一些内阁级高级官员组成的非正式机构，“其作用依总统个人意愿决定。参加内阁的各位成员称为阁员。美国自建国最初的４个部发展至今十几个部，其规模及作用都经历了不断变化的过程。

美国内阁同议会制国家内阁相比有很大不同，它机构松散，权力有限，没有宪法上的地位，职权也不十分明确，实际上只起总统助手和顾问团的作用，没有集体决策的权力。总统召开内阁会议通常有三个目的：一是向内阁成员解释他已选定的政策；二是要求内阁成员在某个政策问题上对国会和新闻界采取一致的立场；三是利用内阁会议在公众中造成某项政策得到内阁一致赞同的印象。

美国联邦政府本身有三个分支：立法机关、行政机关和司法机关。行政机关包括美国总统、副总统以及由总统提名和参议院批准的内阁官员及其下属构成，负责行使基于联邦法律的治理权。

美国内阁现设有15个联邦行政部门，依次是(按各部门及其前身成立时间的先后排序)：以上数据来自：

不同的总统对内阁的重视程度不同，内阁成员的多少也经常不同。总统内阁最初只有四名官员，分别是国务卿、财政部长、战争部长和司法部长，后逐渐扩大。美国总统拜登拥有20多名内阁官员，包括副总统、15名政府部长和一些重要职位的长官。15名政府部长分别是国务卿、财政部长、国防部长、司法部长、内政部长、农业部长、商务部长、劳工部长、卫生与公共服务部长、住房与城市发展部长、交通部长、能源部长、教育部长、退伍军人事务部长、国土安全部长；重要职位的长官包括环保署长、中央情报局长、美国贸易代表、美国驻联合国大使、白宫经济顾问委员会主席、小企业管理局局长、总统科学顾问兼科技政策办公室主任、白宫办公厅主任等。此外，总统可视情将国家安全事务助理、总统气候特使等职位列为内阁级别。

以法国为代表的半总统半议会制，也称总统半议会制，是一种兼有总统制和内阁制（议会制）特点的国家机构权力配置模式。半总统半内阁制的主要特征是：一是具有总统制的特点，总统有权任命政府总理和部长等内阁成员，主持内阁会议；二是有内阁制（议会制）的特点。总理为政府首脑，领导政府的活动，政府决定并指导国家的政策，政府掌管行政部门，政府对议会负责，当国民议会通过不信任案或者表示不赞同政府的施政纲领或者总政策声明的时候，总理必须向总统提出政府辞职。也有不同于内阁制（议会制）的地方，政府成员不能兼任议会议员，解散议会的主动权主要在总统而不在总理，而且议会对政府的不信任投票要比内阁制严格。

法国自1789年法国大革命以来，历经三次君主立宪制、两次帝制和五次共和制的交替。1875年宪法颁布后共和制确立，其中第二共和国实行总统制，第三、第四共和国实行议会制。自第三共和国建立起，法国政府由总统、内阁、参议院、国民议会等构成。第四共和国时期，将议会置于至上地位，偏离分权制衡原则，且国民议会选举实行比例代表制，导致政党林立、联合内阁执政及内阁不稳、行政效率低下，12年间更迭25届内阁，还曾出现长时间无人治理的情况，致使政局和社会动荡不安。1958年驻阿尔及利亚法军叛乱，第四共和国崩溃，议会授权戴高乐组阁并制定新宪法。新宪法经全民公决通过，法国建立半总统半议会制。

内阁由总理和部长组成，总理由总统自由任命，总统可以不考虑被挑选者是否是议员，不考虑议会的党派构成等等。但总统们为了求得议会大多数的支持，一般都从多数派中选择总理。总统根据总理的提议任命各部部长。总理为内阁会议主席，领导内阁的活动。内阁会议由总统主持，国务部长和部长参加，国务秘书为非内阁成员，只参加与他有关的会议。内阁成员不得兼任议会议员，但有权出席议会会议并发言。

总统和总理之间存在一个基本的分工，即总统负责外交和国防政策，总理负责国内经济和社会政策。内阁对国民议会负责。总统主要通过内阁机构行使行政权力。在内阁中，地位和权力仅次于总理的是国务部长。一般来说，国务部长都兼管一个部，其意见或建议常常能够影响总统或总理，反映在政府决策中。内阁中的部长按照法令所赋予的职权，在各自的部内发布命令、作出决定。部长参加政府的决策，代行总理委托的某些权力，部署由其负责执行的总统或总理的法令，在议会中具有答辩权。部长之下是部长级代表。部长级代表负责总理或部长委托的某项专门工作。