县级市

县级市（county-level city）是中华人民共和国的县级行政区划单位，行政级别与县相同，属于县级行政区。县级市没有地方立法权，但自主权较市辖区更大。县级市由地级市、地区、盟或省、自治区直接管辖，部分由地级市代管。截至2022年底，中国共有394个县级市，其中314个由各省、自治区的地级市代管。

县级市是中国行政区划单位之一，属于县级行政区。在中国城市化、城镇化的进程中，县级市的发展背景主要有以下几个方面：

1. 城市化进程加速：随着中国经济的快速发展，城市化进程不断加速，越来越多的农村人口向城市转移，这为县级市的发展提供了动力。

2. 城乡融合发展：中国政府一直致力于推动城乡融合发展，通过优化城乡资源配置、促进城乡产业协同发展等措施，提高城乡居民的生活水平。在这种背景下，县级市作为连接城市和乡村的桥梁，发挥着重要的协调作用。

3. 地区经济转型升级：随着中国经济结构的调整和转型升级，一些地区开始注重发展新兴产业和现代服务业，县级市在这些方面也扮演着重要的角色。

4. 行政区划调整：为了适应城市化、城镇化的需要，中国政府对行政区划进行了多次调整，包括撤县设市等，这为县级市的发展提供了契机。

5. 投资环境改善：随着基础设施建设和公共服务水平的提高，县级市的投资环境得到改善，吸引了更多的投资和企业入驻，促进了当地经济的发展。

行政区划调整始终贯穿于新中国70多年的历史进程之中，对中国经济社会的蓬勃发展产生了影响。回顾70多年来新中国行政区划调整的历程，根据行政区划调整的背景、目标和主要内容的不同，可以将其划分为以下四个时期。

新中国成立后，行政区划有过重大变革，以适应新形势和需要。1949-1977年，为恢复和发展经济社会，建立新的政治秩序，行政区划调整的主要任务是维护国家稳定和中央权威，具有政治色彩。具体调整内容包括：调整省区边界、撤县设市、地市合并和恢复市辖区。这些调整旨在加强中央集权和巩固新生政权。

• 大区建制的设立与废除：新中国成立初期，大区作为地方最高行政建制单位，负责管辖若干省市。大区的设立主要是为了加强中央对地方的领导和控制力度。然而，由于“高饶事件”的发生，中央认为大区的存在威胁到中央权威，因此大区建制在1954年被废除。

• 省区的撤并重组：新中国成立初期进行了大规模的省区调整，包括撤销部分省份、恢复部分省份、合并省份等。这些调整旨在优化行政资源配置，更好地适应新的政治和经济形势。

• 直辖市数量的变化：新中国成立之初有12个直辖市，随着大区建制的设立，直辖市数量有所增加。但随着大区的废除，大部分直辖市改为省辖市。目前中国的直辖市数量稳定在3个（北京、上海、天津）。

• 建制市数量的调整：1949—1977年，中国的建制市设置的主要思路是“市县分立、城乡分离”，主要区划调整模式是切块设市。如图 1 所示，这一时期国家对建制市的调整又可以细分为三个阶段：第一阶段是1949—1957年。新中国成立之初并没有明确的设市标准，只是中央原则上规定人口在5万以上的城镇准予设市。因此，该阶段中国城市数量有所增加，地级市和县级市分别从1949年的56个和61个增加到1957年的92个和81个。第二阶段是1958—1963年。自1958年起中国对城市的设置进行了较大的调整。全国地级市和县级市数量均经历了起伏波动再到趋于稳定的变化过程，到1963年中国共有地级市78个、县级市97个。第三阶段是1964—1977年。1963年国家明确提出了“对市镇人口必须严格控制，对市镇建制的设置必须恰当”的要求，之后市镇设置进入严格控制阶段。中国地级市数量自 1964 年起连续10年徘徊在80个左右，直到1974年才开始有所增加，到1977年全国共有97个地级市。同一时期，全国县级市数量经历了小幅波动，到 1977 年全国共有90个县级市。

改革开放后，中国特色社会主义发展转向以经济建设为中心。随着社会主义市场经济体制的初步建立，中国经济迅速发展，非农产业日益壮大，城乡壁垒逐渐松动，人口流动规模扩大，城市化进程加速。这一时期行政区划调整的主要内容包括：

• 省和直辖市的增设：为适应经济特区发展和西部大开发等战略需要，中国先后增设海南省和重庆直辖市，凸显了经济导向。

• 市领导县体制的推行：为加强城乡联系、促进区域经济发展，中国全面推行市领导县体制，使地级市在省和县之间成为一级政区与政权，并对行政层级结构和城乡经济联系产生了积极影响。

• 城镇型建制的大规模增设：改革开放后，为适应城市化发展要求，中国开始大规模增设城镇型建制，包括地级市、县级市、市辖区和建制镇。地级市通过撤地设市、地市合并和县市升格等方式迅速增加，从1978年的98个增至2003年的282个，年均增长7个。县级市数量也急剧增长，1978年全国共有92个县级市，至1996年达到顶峰445个。其中，撤县设市是推动县级市增长的重要手段，共形成410个县级市。但1997年后，因撤县设市工作被冻结，县级市数量逐渐减少。同时，市辖区数量快速增加，从408个增至965个，与地级市增长速度基本同步。建制镇数量先增后减，1983-2002年间从2968个增至20601个，但2003年起因设镇标准提高和乡镇撤并，数量开始减少。

改革开放后，行政区划调整成为调控城市化发展的重要手段。它既推动城市化快速发展，又起到稳定作用。1978-2003年，中心城市因行政区划改革获得优先发展机会。但大规模改革带来负面影响，因此21世纪初行政区划调整降温。2004-2012年，各类城镇型建制数量基本稳定，进入调整期。调整的主要内容有：

• 城镇型建制设置的管控：国家继续冻结撤县设市、收紧撤县（市）设区和鼓励乡镇撤并。地级市数量因前一阶段调整而稳定，县级市减少主要因撤县（市）设区，市辖区数量小幅增加。建制镇数量先减后增，暂停撤乡设镇和乡镇撤并导致数量减少，但随着乡镇发展质量提高，数量有所增加，但乡镇撤并仍是主要手段，国家仍坚持“控制数量、提高质量”原则。

• 市辖区管辖区域的重组：市辖区数量稳定，但空间规模扩大。国家调整模式从宏观的撤县（市）设区、切块设区转向微观尺度的区界重组，包括合并、拆分、局部微调和新的市辖区设立等。这种方式优化资源配置、扩张城市规模、助推结构转型。区界重组成为这一阶段我国区划调整的重点，共发生149次。

• 省直管县体制的试行。随着市场经济和城市化的快速发展，对市领导县体制的质疑逐渐增多。市领导县体制原本旨在发挥中心城市的带动作用，解决地市分割问题，缩小城乡经济差距。但在实践中，中心城市对县域经济发展的辐射作用有限，甚至出现“市吃县”“市卡县”“市刮县”等现象，导致“市强县弱”的局面。鉴于此，21世纪初，部分东中部省份开始“扩权强县”改革，在经济管理方面形成近似于省直管县的格局。2006年，中央1号文件明确提出有条件的地方可加快省直管县改革试点。随后几年，国家出台多份文件鼓励地方推进省直管县试点。省直管县的优势在于减少行政层级、实现政府组织结构扁平化及扩大县域自主管理权，有助于减少行政管理成本、提高效率、促进县域经济发展。在中央政策推动下，包括浙江、山东、海南、湖北等省份积极响应，探索不同省直管县体制发展模式。然而，省直管县体制改革仍处于探索阶段，尚未具备大规模推行的基础。

在全面深化改革的新时期，中国城市化发展步入新阶段，以推进城乡发展一体化为主要目标。过去，城市化主要聚焦于增加城镇数量（1978-2003年）和扩大城镇规模（2004-2012年），而现在则更注重提升城镇发展质量（2013年以后）。这一阶段行政区划调整的主要目的是优化城镇发展空间、完善城镇结构。具体调整内容包括：

• 市辖区数量增加：自2013年起，市辖区数量呈现快速增长趋势。国家通过县（市）改区，拓展中心城市发展空间，成为新型城镇化综合试点的主要任务。至2019年，全国市辖区数量从954个增至965个，其中119个是通过撤县（市）设区形成。预计未来市辖区数量将继续增加。

• 撤县设市重启：过去近20年的冻结撤县设市虽然解决了突出问题，但也导致小城市数量过少、城镇结构体系不完善等问题。自2013年起，国家逐步解冻撤县设市工作，允许具备条件的县有序改市。至2018年，国家发展和改革委员会明确提出“稳妥有序增设一批中小城市”，标志着撤县设市工作正式重启。近两年，东中部地区县改市事例不断增加，预示着县级市将迎来新的发展阶段。

在新的时代背景下，中国面临两大重要任务：实现中华民族伟大复兴的中国梦和提升国际话语权，同时推动构建人类命运共同体。作为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，行政区划工作应紧密围绕这两大任务进行规划布局。本文认为，行政区划调整的重点应主要包括以下五个方面：

• 完善行政区划管理的法律法规：过去，行政区划管理的法律法规相对滞后，难以满足实际需求。针对随意性大、规范性不强等问题，2018年国务院出台了《行政区划管理条例》，提高了行政区划工作的法治化水平。但仅凭这一条例是不够的，还需要从国家基本法的层面不断完善行政区划管理的法律法规。

• 完善城镇型政区的设置标准：当前，中国城镇型政区的设置标准尚不完善，主要体现在市辖区设置标准和设市标准上。为确保未来行政区划调整的规范化与法治化，必须抓紧研究并建立科学、系统、完整、便于操作的城镇行政区设置标准体系。

• 探索不同的设市模式：单一的撤县设市模式已无法满足不同经济发展阶段区域的城市化需求。为解决特大镇行政建制与经济实力不匹配的矛盾，需要探索新的设市模式。例如，撤镇设市已在中国部分地区试行，积累了宝贵经验。未来，中国城市设置将呈现多种模式并存的局面。

• 完善行政区划调整的评估机制：任何行政区划调整政策都需要事前的调研论证、事中的问题发现与解决以及事后的效果评估。当前，中国在这方面整体上缺乏系统、有效的评估机制。因此，必须健全完善行政区划调整的评估机制，确保行政区划工作的规范化水平。

• 加强行政区划管理队伍建设：为确保行政区划工作的顺利开展，必须加强管理队伍建设，提高相关人员的业务素质和综合能力。同时，还需加强行政区划研究，为实际工作提供理论支持和实践指导。

（一）每平方公里人口密度400人以上的县，达到下列指标，方可撤县设市：

1、县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口（含县属企事业单位聘用的农民合同工、长年临时工，经工商行政管理部门批准登记的有固定经营场所的镇、街、村和农民集资或独资兴办的第二、三产业从业人，城镇中等以上学校招收的农村学生，以及驻镇部队等单位的人员，下同）不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。县总人口中从事非农产业的人口不低于30%，并不少于15万。

2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于15亿元（经济指标均以1990年不变价格为准，按年度计算，下同）；国内生产总值不低于10亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到2以上；地方本级预算内财政收入不低于人均100元，总收入不少于6000万元，并承担一定的上解支出任务。

3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于65%，道路铺装率不低于60%，有较好的排水系统。

（二）每平方公里人口密度100人至400人的县，达到下列指标，可撤县设市：

1、县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万。县总人口中从事非农业的人口比例不低于25%，并不少于12万人。

2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于70%，并不低于12亿元；国内生产总值不低于8亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方本级预算内财政收入不低于人均80元，总收入不少于5000万元，并承担一定的上解支出任务。

3、城区公共基础设施较为完善。其中自来水普及率不低于60%，道路铺装率不低于55%，有较好的排水系统。

（三）每平方公里人口密度100人以下的县，达到下列指标，可撤县设市：

1、县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于8万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于6万。县总人口中从事非农产业的人口不低于20%，并不少于10万。

2、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于60%，并不低于8亿元；国内生产总值不低于6亿元，第三产业产值在国内生产总值中的比例达到20%以上；地方公共财政预算收入不低于人均60元，总收入不少于4000万元，并承担一定的上解支出任务。

3、城区公共基础设施较为完善。其中来自水普及率不低于55%，道路铺装率不低于50%，有较好的排水系统。

（四）具备下列条件之一者，设市时条件可以适当放宽：

1、自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地。

2、乡、镇以上工业产值超过40亿元，国内生产总值不低于25亿元，地方本级预算内财政收入超过1亿元，上解支出超过50%，经济发达，布局合理的县。

3、沿海、沿江、沿边境重要的港口和贸易口岸，以及国家重点骨干工程所在地。

4、具有政治、军事、外交等特殊需要的地方。具备上述条件之一的地方设市时，州(盟、县)驻地镇非农业人口不低于6万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于4万。

（五）少数经济发达，已成为该地区经济中心的镇，如确有必要，可撤镇设市：

设市时，非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总值中工业产值高于90%。

（六）国家和部委以及省、自治区确定予以重点扶持的贫困县和财政补贴县原则上不设市。

（七）设置市的建制，要符合城市体系和布局的要求，具有良好的地质、地理环境条件。

（八）县级市不设区和区公所，设市撤县后，原由县管辖的乡、镇，由市管辖。

2018年，陕西省彬县、江苏省海安县、湖北省京山县、黑龙江省漠河县、山西省怀仁县、贵州省兴仁县、安徽省潜山县、广西壮族自治区荔浦县、山东省邹平县、甘肃省华亭县、云南省水富县、河北省滦县等12县“撤县设市”先后获批。

2017年，河北省平泉县、浙江省玉环县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县、贵州省盘县6个县获批“撤县设市”。

2019年，陕西省子长县、安徽省广德县、湖南省邵东县、四川省射洪县、河南省长垣县、黑龙江省嫩江县等6县撤县设市获批。

2020年，湖北省监利县、江西省龙南县、青海省同仁县等3县撤县设市获批。

2021年2月，四川省会理县、云南省禄丰县撤县设市获批，广西壮族自治区撤销横县设立县级横州市。

2023年1月20日，新疆维吾尔自治区设立县级白杨市，设立县级白杨市。白杨市人民政府驻光明路1号。白杨市由新疆维吾尔自治区直辖，管理方式按有关文件规定执行。

2023年4月3日，西藏自治区撤销错那县设立县级错那市，撤销错那县，设立县级错那市，以原错那县的行政区域为错那市行政区域。错那市人民政府驻麻麻门巴民族乡。错那市由西藏自治区直辖，山南市代管。西藏自治区撤销米林县设立县级米林市，撤销米林县,设立县级米林市，以原米林县的行政区域为米林市行政区域，米林市人民政府驻米林镇，米林市由西藏自治区直辖，林芝市代管。

由于中国城市化进度不断提高，县级市经济也随之快速发展，但是由于县级市人口数量较多，同时有效的劳动力数量较小，这就导致县级城市在发展过程中可能会出现“先天不足”的情况，我国正在由一二级产业向着第三产业与高科技产业不断推进，人口素质的“先天不足”，可能会让县级城市在经济发展过程中出现不足之处,县级城市的主要产业为工业，因此县级城市的产业结构可能会出现滞后的情况，产业结构的不足之处可能会导致县级城市的经济发展大大落后于其他城市，这就会让更多的人才与劳动力向更大的城市流动，县级城市的可用劳动力会不断减少，长期这样下去,县级城市可能就会出现“名存实亡”的情况，这大大限制了县级城市的全面发展。

县级城市的发展和经济水平的提高息息相关，经济水平在一定程度上对县级城市未来的发展路线起着决定性作用，城市作为人口、产业聚集的区域，一些县级城市在实际的规划发展过程中，并没有结合实际考虑到未来经济的发展状况,并未结合历史的眼光对待出现的相关问题，对高新产业、大的商务中心投入力度不充分，没有办法将有效的劳动力凑到一起。另外，一些县级城市的基础设施数量严重不足，道路交通没有办法完全满足人口出行的实际需求，基础设施投入较少，不仅仅降低了当地居民的生活水平，同时影响了外界对县级市的最直观的印象，从而导致县级市没有办法实现聚集效应。

根据大型城市之间的比较不难发现，大型城市的发展基本上以文化圈、景观圈为中心向四周不断展开的，大型城市通常都有着深厚的历史底蕴，同时极具当地独特的文化特色，不管是餐饮旅游或者是工业等项目，都蕴藏着当地独特的人文文化，再看中国的县级城市，他们对自身文化底蕴发掘不够充分，没有办法形成极具特色的底蕴文化。

另外，相关的景观、历史遗迹也没有得到完全开发，造成旅游人数较少，没有办法实现有效的宣传，大大降低了县级市的自身影响力，同时由于一些县级市自身文化底蕴较少，大多都是国家行政划分中的一部分，对于这种情况县级市有关规划人员也只是不断发展经济，不重视对文化等体现县级城市“软实力”的规划工作，这种现象会让城市像“空中楼阁”一样，没有做到真正的脚踏实地，也没有办法让县级城市的居民产生认同感与归属感，这就让县级城市居民逐渐往外扩散，长期这样下去会不断降低县级城市的发展水平。

“绿水青山就是金山银山”，这句话出自习近平主席，绿水青山不仅仅可以发展当地的自然景观，还能让人们培养爱护环境的意识和习惯，不断推进当地绿色产业的发展，但是由于一些县级城市在工作规划过程中，没有关注到环保工作，一些县级市由于科技程度较低、经济发展水平低下，因此在这些县级城市中的工业占比较大，工业会严重破坏当地的环境，这种破坏是持续且长久的，环境的破坏会造成居民不断向外扩散，还会让城市大量土地荒废，造成县级城市的环境进一步恶化。

县级城市在实际的发展过程中，很多时候都只顾眼前的利益，就像前文所提到的环境破坏问题、不注重人文建设问题，这些问题都会在很大程度上限制了县级城市未来的发展，一些县级城市在规划过程中不仅仅存在着产业单一、缺乏技术的情况，还有城市人口素质普遍不高的情况，城市人口素质不高会让城市教育水平不断降低，长期下去可能会直接影响到城市的发展规划，同时县级城市又因为自身实力不够，不能从外界引进优秀人才，这也将直接造成县级城市的恶性循环，逐步拖垮县级城市的经济、文化、教育，这种问题产生的最根本的原因是管理人员没有明确县级城市的未来发展道路，规划不够充分。

在进行县级城市规划的实际建设过程中，县级城市管理人员必须结合县级城市的交通网络开展相关合理的规划与建设工作，“要想富先修路”是城市发展的真理，中国县级城市对于几处道路的规划不够充分，一些县级城市的道路仍然主要是水泥路面，在进行交通建设过程中，管理人员必须尽力改进道路状况，在县级市的各个主干道都需要铺设沥青路面，除此之外，有些县级市的路面不够宽阔，妨碍了运输车辆的通行，城市在实际的交通建设过程中，还应当拓宽路面，在人口稠密区域要修建过街天桥等设施，进一步确保人车分流。在实际的建设过程中还需要结合实际综合考虑，对城市的发展速度与发展规模展开仔细的分析和研究，全面提升公共交通的运输能力，进一步缓和城市发展过程中的交通拥堵，全面提升县级城市的交通建设质量。

一个城市若是想要全面发展，就需要不断提升城市居民生活水平，从而不断提高政府的公共基础建设能力，在进行县级城市规划建设过程中，管理人员需要更加注意居民的“衣食住行”，在人口稠密区域建设大型的购物超市与娱乐活动场所，切实提高人们的生活质量,并且还需要建设相应的公共医疗服务设施，在各区域分开设立综合性医院，在每个社区建设卫生服务站，逐步提升城市医疗服务的整体水平。在教育方面应逐步优化学校的教学设施，不断提高教师队伍建设质量，从多个方面引进更多的教育教学人才，全面提高学校的教学水平，从根本上提高人口素质，进一步促进城市的整体发展。

城市想要不断发展和产业的支持息息相关，县级市在进行发展过程中必须更加重视产业发展，不断引进新的先进人才，设立产业孵化园区，孵化园在进行小微企业孵化过程中，应选择一批市场发展潜力较高的，高科技小微企业作为重点扶持对象，而对一些科技含量不高的企业，应采取市场引导的方式进行引导发展。在进行孵化过程中，孵化园还应当针对园区中的科技型小微企业进行技术的支持，聘用专业的科技人才到小微企业展开现场讲解，检查相关工作,大大提高科技型小微企业的发展速度。在进行小微企业的资源配置的时候，孵化园区不仅仅需要切实考虑小微企业的发展速度、发展质量，还需要准确考察小微企业的发展空间和发展方向，对一些发展速度较慢，但发展空间大的小微企业应重点扶持，投入较多的资金和人员，不能出现只按照小微企业运营成绩从而造成资源的倾斜。进一步完善评价退出制度，帮助小微企业解决难题，大幅度提高其生存的可能性，对于小微企业的评价退出制度，孵化园不能仅仅依据小微企业的孵化期限，还需要结合实际具体分析，对一部分已经有自主经营生产能力，但资金链缺口较大的小微企业应当结合实际延长孵化期限，比如为小微企业提供有孵化园区的办公地点，因此大大减少资金、政策等方面的付出力度，当小微企业有了一条相对完整的融资链条时，再结合实际对小微企业执行毕业退出制度。

县级市，是中华人民共和国行政区划之一，大部分县级市的行政级别和市辖区、县等县级行政区平级，一般由地级行政区代管。

《中华人民共和国宪法》所指的“不设区的市”，主要指县级市，但是部分地级市也是不设区的市，中国仅有广东省的东莞市和中山市、海南省的三沙市和儋州市、甘肃省的嘉峪关市这五个地级市属于“不设区的市”，这些市俗称“直筒子市”，其下辖的乡镇由地级市直接领导。在中国台湾省，也存在一种隶属于县管辖的行政区划单位——县辖市，其行政地位相当于乡级行政区（镇、街道），为县政府驻地。

2018年11月1日，国务院总理李克强签署国务院令，《行政区划管理条例》公布。《中华人民共和国宪法》明文规定，中华人民共和国行政区划分为省级行政区、县级行政区、乡级行政区三个级别。

中华人民共和国宪法第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

需要注意的是，省直辖县级行政单位是中国行政区划之一，属于县级行政区，是指独立于地级行政区之外单独建制，由所在的省级行政区直接领导和管理，与地级行政区享有相同的政治、经济和社会管理权限的县级行政区。中华人民共和国民政部官网显示，当前中国，仅河南省、湖北省、海南省、新疆维吾尔自治区有省（自治区）直辖县级行政单位。

省直辖县级行政单位的省直辖县级市名单如下：

参考资料

截至2021年3月，中国大陆地区共计394个县级市。其中新疆维吾尔自治区直辖11个，海南省直辖5个，湖北省直辖3个，河南省直辖1个，地级市代管314个，自治州（地区、盟）辖60个。由于2023年新增3个县级市，目前（截至2024年1月）中国大陆地区共有397个县级市。

以上参考资料

城镇化的本质是农业人口就近转移，是实现非农化就业的一个过程。以县城为重要载体的城镇化明确了县域城镇化的体系，明确了城镇化建设重心下移的导向——由城市建设为重心转向农村建设为中心。现代都市圈、特色小镇、以县城为重要载体的城镇化，都是“以人为核心”的城镇化，其本质都是为了缩小城乡差距。

以县城为重要载体的城镇化凸显了县城建设在城镇化战略中的中心地位，与以往的城镇化理念不同在于三个方面：一是县城为首的县域经济建设理念。以往的城镇化落位于单个区域，具有项目性质，缺乏长期性的功能定位和可持续发展体系支撑。县城为重要载体的城镇化强调的是县城对整个县域的服务功能，以补短板设施建设为主导，以功能性建设为契机，带动县域体系化建设。二是县域为先的区域经济发展格局。以往的城镇化没有明确指向，城中村、园中村等和城镇化混为一谈，城镇化过程中，城市容易将县域吞并，近几年县域消失得很快，主要是撤县设区建市，城镇化的主动权仍然在城市。但此次文件明确了严禁撤县，这也明确了城镇化发展的主动权赋予到了县一级。三是功能为实的县域分类发展定位。以往的城镇化文件中鲜有明确的“功能定位”分类导向，此次文件中，明确了要顺应城镇发展规律，分别引导“大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城”转型发展。

县域是国家治理的基本单元，发挥着连接城乡的重要作用，县城是农村人口城镇化的重要承接者和中转站。假如没有县城的城镇化，农业转移人口只能转移到大城市，会进一步加剧大城市的交通、资源、环境、用水等问题。以县城为载体的城镇化，把一部分人吸纳在县城，可有效纾解大城市吸纳外来人口的压力，缓解大城市的“城市病”。

伴随着工业化进程的加速，我国城镇化取得了成就。《2020中国人口普查分县资料》显示，中国共有105座大城市，以省会城市和地级市为主，昆山、义乌、慈溪和晋江4个县级市也惊喜“入围”。

2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。根据统计，目前昆山城区人口达到141.43万人，义乌城区人口达到118.42万人，慈溪城区人口达到106.19万人，晋江城区人口达到101.25万人，都跨过了Ⅱ型大城市的门槛。

昆山、义乌、慈溪、晋江率先突围并不意外。改革开放以来，这4个县级市始终是县域经济的“排头兵”。分析人士普遍认为，人口规模与经济活跃度高度相关。本次4城晋级大城市，主要得益于当地发达而有特色的产业、开放的经济结构以及大规模的人口流入。

昆山是电子信息产业制造业基地、义乌是全球小商品制造集聚生产基地、慈溪是小家电全产业链生产制造基地、晋江是运动服饰与运动鞋生产制造基地。由于地处东部沿海地区，4个县级大城市的进出口总额都超过了千亿规模。外商投资活跃或民营经济发达也是这四座城市的共同特征。昆山是台商在大陆投资最多、台资企业最密集的地区之一。晋江培育的市场主体已超过26万户、上市企业50家，民营经济对税收、GDP、研发投入、城镇就业、企业数量等的贡献超过九成。

中国人口学会副会长、南开大学经济学院人口与发展研究所教授原新说，这些地方发达的实体产业，带来了丰富的就业机会和颇具吸引力的发展预期，使得人口持续流入，规模就像滚雪球一样越来越大。

在中国县域经济发展过程中，“义乌模式”“晋江经验”是两个亮眼的概念。

义乌由“鸡毛换糖”开始，发展小商品经济，推动商业资本向制造业和城市基础设施建设等领域扩张，推进区域经济工业化、城市化、国际化。晋江则咬定实体经济不放松、大力发展民营经济，走出了一条独具特色的县域发展道路。昆山和慈溪的成功也不例外。昆山抓住电子信息和装备制造两大产业，扶摇直上。慈溪则通过发展特色产业，获得“家电之都”“轴承王国”“轻纺基地”等美誉。

4座“超级县城”的成长路径折射出城市化发展路径的多元性与可能性，彰显了县域经济极为可观的发展潜力。若能夯实产业基础，突出特色、建立优势，一座城市崛起、壮大的机遇始终存在。

中国城镇化已进入中后期发展阶段。2021年，中国常住人口城镇化率达到64.72%。住房和城乡建设部新闻发言人王胜军表示，从增量看，我们还处于城镇化快速发展的时期，城镇每年新增上千万人口。值得注意的是，在这4个县级市之后，还有浙江省瑞安市、江苏省江阴市等24个县级市属于城区常住人口50万以上100万以下的中等城市，我国大城市名单“扩围”后劲充足。随着新型城镇化不断提速，越来越多的城市将跻身大城市行列。

党的二十大报告也提出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。中国金融智库首席金融学家宏皓发文认为，应抛弃过去集中火力只发展大城市的思路，充分挖掘县域经济潜力。

长期以来，县城普遍面临着公共服务、基础设施建设等供给不足、质量不高的情况，其教育、医疗、养老等公共服务能力水平与满足人民对美好生活的需要之间仍存在明显差距。县城跃升成为大城市后，人口的快速增长给城市管理服务带来的压力也将与日俱增。

多位专家指出，一些县城应该在因地制宜提升公共服务设施建设水平、满足广大居民基本需求的基础上，积极融入大城市的发展体系，向城市群、都市圈借力。民盟中央经济委员会副主任冯奎认为，对城市群与都市圈范围内的县，应借助城市群与都市圈的力量实现城乡融合；对较为偏远的县，应强化县域与中心城市的连接，增强县域的综合服务能力。有观点认为，中国现发展阶段，县域经济必须转而依托城市群的赋能，以大拖小，才有机会突破发展的天花板。

2021年，由赛迪顾问县域经济研究中心发布的赛迪百强县榜单显示，百强县在城市群、都市圈内分布数量多、呈现集聚化特征。其中，长三角城市群、长江中游城市群、山东半岛城市群、中原城市群、海峡西岸城市群等五大城市群百强县数量达到81个，成为我国县域经济发展的主阵地。近半数百强县分布于上海、杭州、武汉、南京、青岛等都市圈内。

城市群发展对县域经济的促进作用日益明显，启发着县域经济应融入城市群的发展格局，不断向以都市圈中心城市为核心的城市经济靠拢。原新等专家认为，对于中国2000多个县级行政单位来说，应该秉持多样性原则，针对不同的区域，结合地方发展特点，探索适合本土化发展的特色路径。

无论如何，行政区划调整是一件影响深远的大事，应该虑及长远，格外谨慎，不能动不动就一窝蜂围拢而上，不能“有条件要改、没有条件创造条件也要改”。毕竟，市也好、县也好，所有的努力都应该是增进民生福祉，让老百姓对未来有更好的预期。（央视财经评）

县在中国有悠久的历史，作为基层行政单位一直存在。根据实际情况，让县在新时代绽放活力，应是未来我们需要下功夫钻研的一门功课。（经济日报评）

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